Gästinlägg: En konsekvens av att följa vårt arbete med att granska budgetar samtidigt som man läser sociologi på universitetet kan bli att man själv vill undersöka vad det är som sker ute i kommunerna. Det drabbade Joel Nordström som här skriver ett gästinlägg om vad han kom fram till i sin kandidatuppsats om effektiviseringarna och dess kopplingar till New Public Management och nyliberalismen.
– – – – –
Vad menas egentligen med effektiviseringar? Begreppet tycks kunna användas till det mesta nu för tiden; allt från investeringar i maskiner eller utbildningar till rena nedskärningar på tiotals miljoner kallas för effektiviseringar. Den förstnämnda formen av effektiviseringar som görs genom investeringar är väl beprövade; investeringar i bättre teknik eller kunskap leder till högre effektivitet. Den andra formen, vilken jag kallar för generella effektiviseringar, är däremot inte lika enkel att förstå. (1) Logiken tycks vara att verksamheter automatiskt anpassar sig och blir mer effektiva utan avsevärt negativa effekter när en av två saker händer; antingen när en verksamhet ska göra lika mycket som tidigare men får mindre pengar för att göra det. Eller när en verksamhet ska göra mer än tidigare men inte får mer pengar för att göra det.
Jag hade när jag först introducerades för dessa generella effektiviseringar mycket svårt att förstå hur de skulle gå ihop. Verksamheter som får mindre resurser men bibehållna krav borde drabbas av högre press vilket rimligtvis leder till ökad stress och sjukskrivningar bland anställda. Hur kvaliteten inte påverkas negativt av det kunde jag inte heller förstå.
Efter att ha varit ensam i denna förvirring en tid hittade jag Tankesmedjan Balans, som öppnade mina ögon för att det inte bara var jag som ställde mig kritisk till effektiviseringspolitikens logik. Tyvärr visade Balans också att problemet med effektiviseringar var mycket större än jag befarat. Långt fler kommuner än min hemstad Malmö höll på med dem
När jag senare började läsa kandidatkursen i sociologi sökte jag efter forskning på området. Effektiviseringarna måste ju ha undersökts tidigare inom akademin? Jag hittade i stort sett ingenting. Därför valde jag att i min kandidatuppsats fördjupa mig i ämnet. Uppsatsen fokuserar på effektiviseringarna och dess kopplingar till New Public Management och nyliberalismen. Den följande texten är en bearbetad förkortning av min uppsats med lite utvecklade resonemang och avslutande tankar om vägar framåt.
Nyliberalism, New Public Management och effektiviseringar
Lägre offentliga utgifter är en grundbult i nyliberal ekonomisk politik. Krav på förhöjd effektivitet har av beslutsfattare betraktats som ett sätt att anpassa verksamheterna till kraven på lägre utgifter. New Public Management har implementerats i offentlig verksamhet med det uttalade målet att höja effektiviteten och sänka utgifterna. Detta trots att det vetenskapliga stödet för ett samband mellan New Public Management och högre effektivitet är i princip obefintligt. (2)
Nyliberalism är liksom NPM ett mycket brett begrepp. I vissa sammanhang används det så brett att det nästan tappar all innebörd. I korthet kan det sammanfattas som att staten måste göra mindre och marknaden mer. Detta manifesteras genom krav på lägre offentliga utgifter, minskad och mer riktad offentlig verksamhet, lägre marginalskatter, ökad konkurrensutsättning genom liberaliseringar och avregleringar, lägre subventioner, mindre konsumtionsinriktad keynesianism och ett svagare anställningsskydd för arbetare. (3)
New Public Management är ett övergripande koncept för offentlig styrning som omfattar en rad reformer i många länders offentliga sektorer med en övergripande riktning bestående av att föra in styrningsstrukturer från det privata näringslivet i offentlig verksamhet. För att kunna se effektiviseringarnas kopplingar till nyliberalism och new public management undersökte jag svenska kommuners budgetar för 2017.
Frågan var bara hur jag skulle hitta de kommuner som genomförde generella effektiviseringar? Att godtyckligt välja ut de kända exemplen är inte vetenskapligt acceptabelt. Det visade sig vara mycket lätt att hitta effektiviserande kommuner.
Jag valde ut femton av Sveriges 290 kommuner slumpmässigt för att granska deras budgetdokument för 2017. Av dem var det tio som genomförde någon form av generell effektivisering. Det var bara fyra som inte genomförde några nedskärningar alls. Av de femton valdes sedan tio ut för djupare analys. De tio var:
| Askersunds kommun |
| Gnosjö kommun |
| Härjedalens kommun |
| Kungälvs kommun |
| Mora kommun |
| Munkedals kommun |
| Skövde kommun |
| Sollefteå kommun |
| Tingsryds kommun |
| Vilhelmina kommun |
Av de tio kommuner som kvarstod efter det andra urvalet genomförde sju av dem generella effektiviseringar i någon form. Något som visade sig tidigt var att de kommuner som genomförde generella effektiviseringar i princip aldrig resonerade kring hur effektiviseringarna skulle genomföras. De föreskrev aldrig hur verksamheterna skulle bli mer effektiva, de resonerade aldrig kring eventuella risker och hur de i så fall vägdes upp av de väntade positiva följderna.
Av de sju kommunerna som genomförde generella effektiviseringar var det endast tre som jämfört delar eller hela sin verksamhet med andra kommuner för att bedöma sin effektivitet eller produktivitet. Det var Kungälv, Skövde och Tingsryd.
Kungälv beskrev i inledningen till sin budget under ”Kommunchefen har ordet” följande (Kungälv 2016, s. 4):
”I denna årsplanen ligger ett mycket stort krav på att fortsätta effektivisera vår verksamhet. När vi jämför oss med andra kommuner ligger vi över lag bra till när vi ser vår effektivitet och även produktivitet. Jag ser dock som en självklarhet att en växande organisation hela tiden skall jobba med effektivitet. Det vi gör idag kan alltid göras något mer effektivt i morgon. Den mentaliteten måste genomsyra Kungälvs förvaltning så vi kan fortsätta bidra till ett mer demokratiskt Sverige.”
Kommunen hade alltså en hög effektivitet generellt sett, men de ansåg sig ändå kunna utföra sin verksamhet ännu mer effektivt. Bedömningen att ytterligare effektivisering var möjlig baserades inte på någon undersökning utan var en ”mentalitet” för att bidra till ”ett mer demokratiskt Sverige”. (4)
Skövde kommun hade jämfört sig med andra kommuner och funnit att de överlag hade lägre kostnader än medelkommunen men högre kostnader inom exempelvis äldreomsorgen. Jämförelsens ojämna resultat påverkade däremot inte effektiviseringskraven. Varje nämnd hade 0,5% i effektiviseringskrav (Skövde 2016, s.29), oberoende om deras verksamhet bedömts som effektivare än kommungenomsnittet eller inte.
Tingsryds kommun hade för år 2013 och 2014 jämfört sin socialtjänst med andra kommuner och det hade då visat sig att ” […] socialnämnden i Tingsryd bedriver sin verksamhet betydligt billigare än andra jämförbara kommuner och så är fortfarande fallet.” Trots detta hade Tingsryds kommun ett överskottsmål på socialtjänsten för 2017, den skulle gå med vinst på 0,25% (Tingsryd 2016, s. 48 och 51).
Fyra av de sju kommunerna som genomförde generella effektiviseringar hade alltså inte gjort någon bedömning eller jämförelse av sin effektivitet. Vidare lät alltså de tre kommuner som gjorde bedömningar av sin effektivitet inte dessa bedömningar påverka sina beslut om nya effektiviseringskrav. Oavsett hur effektiv verksamheten redan var kunde den alltid höjas ytterligare.
Effektiviseringar som lösningar tycks alltså vara en mirakelkur för att sänka kommunernas utgifter. Tron på dem är så stark att dess effekter inte behöver motiveras och riskerna för negativa konsekvenser ansågs så låga att de inte ens behövde bedömas. Sammanfattningsvis fokuserade åtgärderna mycket lite på att göra verksamheterna effektivare men väldigt mycket på att göra dem billigare.
Denna permanenta press är typisk för New Public Management och nyliberal politik. Offentliga verksamheter ska enligt dessa doktriner styras med metoder tagna från den privata sektorn. Detta innebär införande av bl.a målstyrning, fokus på konkurrensmässighet och kostnadseffektivitet. Kommunerna lajvar alltså företag, och mot en påhittad konkurrent kan man alltid göra förbättringar.
Varför minskar resurserna?
Ingen av de utvalda kommunerna höjde eller sänkte sin skatt 2017 och ingen av dem förde något resonemang om orsaken till detta i sin budget för 2017. De undersökta kommunerna låg klart över det svenska genomsnittet för kommunalskatter och detta kan vara en förklaring till att de inte ville höja sina skattesatser ytterligare. Men även om de redan låg i överkant är det fortfarande intressant att ingen av kommunerna förändrade sin skattesats 2017. Det bör noteras att de kommuner som genomförde nedskärningar i genomsnitt hade lägre skattesatser än de som inte genomförde nedskärningar.
De undersökta kommunerna valde uppenbarligen att hellre göra nedskärningar än att höja sin skattesats. Detta är i linje med nyliberal ideologi där det är genom konkurrens och anpassningar till tuffare klimat som effektiviseringar drivs fram, det onödiga slipas bort och nya metoder utvecklas. Denna smalare kostym som den offentliga sektorn har är alltså inte något av naturen givet utan något högst självpåtaget. Kommunerna väljer att inte höja skatten för att tvinga sina verksamheter att anpassa sig till en tuffare verklighet. Detta är samma ekonomiska verklighet som kommunerna (och många av partierna på nationell nivå) själva skapat.
Oviljan att höja skatten kan ses som en självpåtagen tvångströja, och när den väl är påtagen är det enda sättet att frigöra resurser att sänka kostnaden för de sysslor kommunerna utför. (5) NPM:s lösningar blir alltså enda vägen ut ur den av nyliberalismen framtvingade resursbristen. Kopplingen mellan NPM, nyliberalism och generella effektiviseringar är alltså tämligen tydlig.
Generella effektiviseringar saknar alltså vidare stöd i forskning och implementeras oberoende av hur effektiv verksamheterna redan är. Men generella effektiviseringar bör inte enligt min åsikt ses som en idé som driver fram nedskärningarna, de bör betraktas som hur kommunerna anpassar sig till sin hårdare ekonomiska verklighet. När skattehöjningar börjat betraktas som något otänkbart och kommunerna saknar andra sätt att öka sina intäkter, och rikspolitikerna inte skjuter till tillräckligt med pengar uppifrån blir nedskärningar enda vägen ut. När politikerna väl måste skära ned blir generella effektiviseringar ett sätt för dem att försöka framstå som lösningsinriktade.
Slutsats och vägen framåt
Så för att sammanfatta: Nyliberalismen är orsaken, New Public Management är verktygslådan och generella effektiviseringar är ett av dess verktyg. Om vi vill göra upp med de generella effektiviseringarna måste vi därför bekämpa dess orsak.
Problemet är nyliberalismen med sina krav på en mindre stat och större marknad samt dess mantra att konkurrens driver fram högre effektivitet, och därför bör inkorporeras i så många delar av samhället som möjligt. Detta kan inte brytas genom att bara kritisera de enskilda åtgärder det framtvingar som till exempel generella effektiviseringar. Vägen bort från nedskärningar, marknadsfundamentalism och massjukskrivningar är genom att göra upp med nyliberalismen.
Fotnoter
(1) Generella då de alltid beror på generella nedskärningar. Verksamheter ska själva hitta var de kan spara pengar; det anges inte några specifika kravsänkningar som nedskärningen motsvarar.
(2) Att NPM skulle leda till högre effektivitet i den offentliga verksamheten är ett återkommande tema inom i stort sett alla de olika teoribildningar som ryms inom NPM-paraplyet. Tämligen få studier kring NPM:s faktiska koppling till ökad effektivitet har gjorts och det finns inte ens tillräcklig evidens för att kunna hävda ett samband mellan NPM och hög eller höjd effektivitet. Se Christensen, Tom & Lægreid, Per (red.) (2011). The Ashgate research companion to new public management. Farnham: Ashgate, s 282 – 293.
(3) Christensen & Lægreid 2011, s. 19
(4) Kungälv hade generella kostnadsminskningar på 66 Mkr 2017 och 210 Mkr över en treårsperiod.
(5) Eller att minska de sysslor kommunerna utför. Många av dem krävs enligt lag men långt ifrån alla.