Förra veckan kom Timbro med en ny rapport. Inte vilken rapport som helst, utan en forskningsöversikt. Tunga grejer. Vi läste den och gick vidare med våra liv eftersom den inte handlar om de grejer vi jobbar med här på tankesmedjan Balans.
Men! Sen började vi få mejl. ”Har ni läst Timbro-rapporten? Vad tänker ni?”
Aha. Andra tror att den handlar om grejerna vi jobbar med här på tankesmedjan Balans! Ja, då kom ju saken i ett annat läge. Därför: här kommer en kort kommentar om den senaste rapporten från tankesmedjan Timbro, som har tolv medarbetare och i skrivande stund söker en trettonde med ansvar för lokaler och event. Fast det är inte någon av de tolv som har skrivit rapporten utan det är nationalekonomen Gabriel Heller Sahlgren och skribenten Nima Sanandaji. Kommentaren är skriven av Åsa Plesner på tankesmedjan Balans, som har två medarbetare på deltid som skriver allt det vi ger ut själva. OK, nog med bakgrundsfakta.
Rapportens syfte är att ”fokusera på NPM-reformer som främjat konkurrensutsättning och mål- och resultatstyrning och går igenom empiriska studier, både svenska och internationella, för att redogöra vilka effekter dessa NPM-inslag har haft inom sjukvård, skola och äldreomsorg” (sid 5). Senare i rapporten (sid 9) lägger man till att det handlar enbart om kvantitativ forskning – vi återkommer till vad det innebär.
Vilka effekter?
Rapporten beskriver aldrig hur författarna har valt ut studier för översikten, mer än att de ska vara kvantitativa och empiriska. Inte heller redogör man för vilka effekter man sökt efter. Kanske har man letat brett efter alla möjliga effekter. Men i hela rapporten finns inte en enda studie beskriven som har studerat effekter av NPM på medarbetarnas arbetsmiljö och hälsa.
Det var därför vi lade undan rapporten först. Vi jobbar ju med att synliggöra välfärdsarbetarnas behov av en rimlig arbetsmiljö. Rapporten jobbar med att synliggöra … något annat. Oklart vad eftersom det inte specificeras mer än ”effekter”.
Nåväl. De effekter som faktiskt rapporteras om handlar om effektivitet och i någon mån kvalitet. Effektivitet handlar om att göra samma sak för mindre pengar. Vi har inget att invända mot rapporten där. Visst har välfärden haft starka effektiviseringskrav under lång tid, vi skrev en bok om det, det vore konstigt om de inte haft någon effekt alls. (Dessutom menar vi att den ökade effektiviteten i välfärden kanske hänger ihop med en del problem för dem som jobbar i välfärden.)
Vilken forskning?
Rapporten ”sammanställer” svensk och internationell forskning. De svenska studierna som inkluderas får jag till sex stycken publicerade artiklar, en rapport från Institutet från Näringslivsforskning och två tidigare rapporter skrivna av Heller Sahlgren och utgivna av Svenskt näringsliv och Timbo. Dessutom citeras en bok av Heller Sahlgren och Henrik Jordahl. Den boken visar sig dock inte vara någon forskning om svensk välfärd, utan presenteras av förlaget som en sammanställning av internationella forskningsstudier om skolval.
I en av de vetenskapliga artiklarna använder man elevernas betyg och gymnasiebehörighet som resultatmått. Heller Sahlgren och Sanandaji noterar klokt nog att studiens slutsats, att privata skolor sätter högre betyg, kan bero på betygsinflation snarare än högre kvalitet eller effektivitet.
Rapporten från Institutet från Näringslivsforskning visar att privata ambulanser har högre dödlighet. Det kommenterar Heller Sahlgren och Sanandaji med att ”upphandlingen i specifikt ambulanssektorn i Stockholm historiskt sett inte har fungerat bra” (sid 9). Här gör de en viktig poäng, nämligen att resultaten i en studie kanske inte säger så mycket om något annat än just det som studerats i den studien.
Sedan fortsätter genomgången med 38 internationella studier. Men om vi ska ta rapportens synpunkt om ambulansdödligheten i Stockholm på allvar, så bör vi inte generalisera slutsatserna från de studierna till Sverige.
Nåväl. Rapporten berättar om 44 vetenskapligt granskade artiklar och några rapporter. Generalisera slutsatserna så mycket du vill, men det finns 67900 studier till på det här området att gå igenom innan du kan vara säker på vad ”forskningen visar”. Jag kommer inte att sammanfatta dem här. En som har försökt göra en bred uppföljning är NPM-begreppets upphovsman, professor Christopher Hood. I boken ”A government that worked better and cost less?” försöker han, precis som Timbro, att svara på frågan om NPM:s effekter. Till skillnad från Timbro kommer han fram till att effekterna på det stora hela taget är negativa. Jag vill också rekommendera specialutgåvan av tidskriften Governance som helt ägnar sig åt frågan om NPM:s effekter. Redaktörerna sammanfattar de studierna så här:
neither the catastrophic nor the balsamic effects of NPM reforms are confirmed, but the success (or failure) depends on the administrative, political and policy context those reforms take place.
The effects of new public management on the quality of public services,
Victor Lapuente, Steven Van de Walle, Governance 33, issue 3
Forskningen har alltså inget tydligt svar. Det beror på.
Vilken verklighet?
Eftersom det är sommar ska vi fundera lite över rapportens ontologi och epistemologi innan vi slutar. Ontologi handlar om hur man tänker sig att världen är uppbyggd, och epistemologi handlar om vad man kan veta om hur världen är uppbyggd. Timbro-rapporten säger själv att den begränsar sig till ”kvantitativ, empirisk forskning” eftersom det, enligt rapporten, är vad som kan avslöja hur bra olika teorier fungerar (sid 5).
Kvantitativ forskning är lite grovt sett sån forskning som letar efter statistiska samband: om vi ändrar på en sak ”här”, vad är då mest sannolikt att hända ”där borta”? Genom att försöka rensa bort andra faktorer än just de man undersöker från beräkningarna, är tanken att man därmed kan visa på ett orsakssamband: det är PÅ GRUND AV att vi ändrade på saken ”här”, som något hände ”där borta”.
Funkar världen så? Maskiner gör det, men hur är det med relationer och organisationer? Alla samhällsvetare tycker inte att kvantitativa studier räcker för att förstå sociala och politiska sammanhang. De menar att man också behöver lära känna situationer i sin helhet för att kunna tolka dem. Inte bara titta på variablerna ”här” och ”där”.
Timbro-rapporten utesluter all forskning som inte är kvantitativ. Genom det valet gör den sin uppgift mycket enklare. Och den lyckas, som sagt, inte säga någonting alls om medarbetarnas upplevelser i den NPM-styrda välfärden.
Effekter av rapporter
En sista tanke: läser man rapporten noga finner man alltså att den ger väldigt lite stöd för någon som helst slutsats. Varför skulle Timbro vilja lägga pengar på att få ut en så svag rapport? Jo, kanske för att de tänker att de flesta människor inte läser rapporter så noga. Oavsett hur väl underbyggd en rapport är, kan man hänvisa till den efteråt och säga ”en forskningsöversikt visar att …” vilket kan vara oerhört praktiskt i politiska debatter.
Därför skulle jag kunna säga så här: läs alla rapporter jättenoga och kritiskt! Men det kommer jag inte säga. Det vore slöseri med din tid. Då kan Timbro styra hela välfärdsdebatten genom att ge ut såna här rapporter som alla ska läsa och förhålla sig till. Jag misstänker att det är det som är den tänkta effekten av ”Effekter av New Public Management i välfärden”.