Styrningskapning: ett utdrag ur De gränslösa

I takt med att fler och fler har intresserat sig för ”De gränslösa”, vår bok om personkopplingar mellan skolföretag och politiker, har en motfråga ställts allt oftare: ”Är det verkligen något problem med lobbying? Folk måste väl få prata med varandra?”

Folk måste få prata med varandra, och det kan ändå vara värt att reflektera över ett system där det går att bygga upp personliga förmögenheter på att driva skattefinansierad verksamhet. Två kapitel i De gränslösa tar upp internationell forskning kring detta, och här kommer ett utdrag. God läsning!

LÄS HELA BOKEN

Vill du köpa De gränslösa? Swisha 150 kr till nr 123 063 57 14 med din adress som meddelande.

Den här boken handlar om kopplingar mellan de politiker som beslutar om att betala företag med skattemedel, och de företagare som tar emot dem. Den svenska välfärdssektorn byggdes ut i offentlig regi och är stor jämfört med många andra länder. Det innebär att det är stora flöden av pengar som i allt snabbare takt styrs till privata företag.

Hur vi som samhälle ska hantera just vår situation är ett unikt svenskt och nutida huvudbry, men frågan om hur politik påverkas av dem som påverkas av politiken är vare sig ny eller svensk. Statsvetaren Stein Rokkan sa redan på 1960-talet att “röster räknas, men resurser avgör” politiken  (“Votes count, but resources decide”) Den gången uttalade han sig om Norge och dess korporativa system, där arbetsmarknadens parter hade ett mycket starkt inflytande på politiken. Senare menade han att det här är ett återkommande villkor för beslutsfattande, som inte beror på det enskilda politiska systemet: “Politiska system varierar kraftigt avseende hur väljarkårens röster spelar roll för nationellt beslutsfattande. Men hur tungt väljarkårens majoritet än väger, blir inga debatter avgjorda utan samtycke och deltagande från företag och branscher som kontrollerar nyckelresurser” [311].

Styrningskapning

Nationalekonomin har tagit vid och myntat ett eget uttryck för detta: regulatory capture.[312] Jag har inte hittat någon bra översättning för deras begrepp, men föreslår att vi kan kalla det för styrningskapning på svenska. Vad det handlar om är nämligen att styrningen av ett visst politiskt område “kapas” av särintressen. De regler som var avsedda att begränsa marknadsaktörer, börjar istället att gynna dem. Den förda politiken avviker från folkviljan och ändras i riktning mot vad resursstarka intressen vill se. 

Styrningen kan kapas med avseende på materiella resurser, det vill säga på ett sätt som gynnar det kapande intresset ekonomiskt. Men det kan också ske genom vad som kallas en social eller kulturell kapning, där de som bestämmer om regelverket delar världsbild med de som regleras och som därför börjar tänka på samma sätt som dem.[313] Alltså: om politikerna, till exempel i riksdagen, delar världsbild med väljarkåren som helhet, så har vi en fungerande demokrati. Kapning handlar om att väljarkårens världsbild och intressen trängs undan och att en snävare grupperings världsbild och intressen får företräde. 

Vad betyder det? Sociologen Wendy Li detaljstuderade hur det gick till när digital handel blev ett etablerat område i amerikansk handelspolitik.[314] Det låter ju som något helt annat än svensk utbildningspolitik, men häng med in hennes studie en stund! Li följde utvecklingen från de första kampanjerna om att “stoppa piratkopiering online” runt 2010, intervjuade lobbyister och beslutsfattare, och begärde ut dokument och e-post fram till 2019. Hon noterade tre faser i styrningskapningen: I första fasen växer ett nätverk fram. I andra fasen förändrar nätverket politikers bilder av vad “allmänintresset” är i den aktuella frågan. Då kan politiska beslut fattas som följer nätverkets vilja. Därefter kommer den tredje fasen, institutionsbyggande, där nätverket blir drivande i att ta fram ny kunskap i frågan – “kunskap” som händelsevis gynnar nätverkets intressen.

I Lis studie gick det till så här: År 2010 ansågs piratkopiering på internet vara ett stort problem. För att komma tillrätta med det diskuterades det om techbolag som tillhandahöll media på nätet skulle kunna ställas till svars för piratkopiering. Bolag som Google, Amazon och Apple, som enligt en av intervjupersonerna dittills hade “skytt Washington som pesten”, började då anlita lobbyister och nätverka med förhandlare i internationella avtalsprocesser. Li frågade en förhandlare om lobbyisterna brukade ha med sig förslag på text som de ville att han skulle jobba in i avtalen. Nej, svarade han, “för vi har inte kommit till textfasen än”. I det här skedet lärde branschen och regeringen bara känna varandra.

I nästa fas började företagen arbeta mer aktivt för att skifta bilden hos politiska representanter av vad “allmänintresset” ska vara i fråga om digitala produkter. Det fanns sedan tidigare en bild som drivits av upphovsrättshavares intressegrupper, om att regleringar och skydd för kreatörer var centrala för att kreatörer skulle fortsätta att skapa konst och kunskap. Techbolagen hade en annan, mer libertariansk idé, om att tillvaron skulle bli friare och bättre för alla ju färre regleringar det fanns. Det tog några år, men när Li, som tidigare själv arbetat på USA:s myndighet för handelspolitik, återvände dit för intervjuer 2019 märkte hon att tjänstemännen där hade börjat uppfatta digital handel på ett nytt sätt. De talade inte längre om upphovsrätt. De talade istället om att ta bort barriärer. Bilden hade skiftats i riktning mot hur techbolagen ville teckna den.

I den tredje fasen, slutligen, var tech-branschen en självklar del av kunskapsutvecklingen inom handelsavtal. Techbolagen producerade underlag för myndighetsrapporter och deltog i panelsamtal i Vita huset. De sågs som experter och kunskapskällor mer än särintressen. 

Wendy Li påpekar att inte vid något tillfälle pågick någon synlig politisk kamp. Techbolagen bara gled in i politiken, skiftade dess bild av vad som var viktigt på det politiska området i fråga, och etablerade sig som en källa till kunskap. Parallellerna till vinstdrivande företag i svensk välfärd är uppenbara. Tidigare i boken har Marcus beskrivit hur nätverket kring vinstdrivande skola ser ut och hur det både kan skapa kunskap (till exempel genom att Peje Emilssons undersökningsinstitut Demoskop gör undersökningar) och sprida den (till exempel genom Peje Emilssons lobbyföretag Kreab, och genom Kreabs tidigare och nuvarande anställda). Men det har inte skett genom öppen politisk debatt. Friskolereformen bara gled igenom med en borgerlig regering, och friskolornas skolpeng höjdes sedan av en socialdemokratisk regering. Numera är friskolebranschens nuvarande lobbyister självklara samtalspartners för regeringen, och tidigare lobbyister jobbar själva på regeringskansliet. Styrningskapningen är komplett.

Värdet av politiska kontakter

Nu har vi ett ord att använda. Men vad vet forskningen om vad styrningskapning har för värde? Vad är själva skatten som dessa pirater kommer över när de lyckas med sin kapning?

För drygt 20 år sedan kom nationalekonomen Ray Fisman på ett sätt att mäta värdet av att, som företag, ha goda politiska kontakter. [315] Vi ska följa honom till Indonesien. Under president Suhartos regim, från slutet av 1960-talet till 1998, var Indonesien en alltmer utpräglat korrupt diktatur. En indonesisk konsultfirma utformade måttet “Suharto Dependency Index”, som klassificerade indonesiska storföretag på en femgradig skala. De företag som ägdes av Suhartos barn och närmast allierade fick fem poäng och därefter gavs företag lägre poäng ju mer oberoende av Suharto de ansågs vara. Det Ray Fisman gjorde var att se vad som hände med företagens börsvärde vid de tillfällen då det kom dåliga nyheter om Suhartos hälsa, och vad investerare trodde om hur börsen skulle gå om Suharto tvingades avgå. Hans beräkningar tyder på att företagen närmast Suharto skulle förlora 23 procent mer i värde än de minst Suharto-kopplade företagen. Det är inte en verklig siffra – i verkligheten blev Suharto till sist avsatt, men det hände mycket annat samtidigt, så Fisman lyckades inte testa sin modell mot verkligheten. 

Ray Fismans studie väckte ändå ekonomers intresse för att försöka mäta det konkreta värdet av att ha goda politiska kontakter. Många andra har utformat studier för att på olika sätt slå fast kopplingen mellan ett bolags aktier och dess politiska kontaktnät. Bland dem hittar vi:

  • en studie som ser att det sker mer insiderhandel i banker med politiska kontakter inför att bankregleringar ändras, än i banker som saknar politiska kontakter. [315b]
  • en studie som konstaterar att det finns en “riskpremie” på 6-8 % högre avkastning på aktieägarnas investering i företag som lobbar mest intensivt. Det här tolkas som att regleringar som begränsar lobbyism skulle leda till att de företag som lobbar mycket skulle bli mindre värda. [316]
  • en studie som visar att när reglerna som begränsade hur amerikanska kongressledamöters anställda fick handla med aktier blev mindre stränga, så  ökade värdet på de företag där kongressledamöter var stora ägare. [317]

Hur det här sambandet sett ut på den svenska skolmarknaden har Marcus berättat om i kapitel fyra. De börsnoterade skolkoncerner som har tätast koppling till Liberalerna började gå bättre än de andra från den dag Lotta Edholm (L) och Mats Persson (L) blev ministrar på utbildningsdepartementet.

En studie på 2010-talets skolmarknad funderar över om detta samband också delvis kan förklara varför John Bauer-koncernen gick i konkurs, medan AcadeMedia klarade sig, under en tuff period. Här är sambandet inte så enkelt som att den ena koncernen har politiska kopplingar och den andra saknar det. Som du vet från kapitel tre leddes John Bauer under en kort tid av en före detta moderat politiker, från den innersta kretsen av friskolereformens drivande krafter. Men forskarna noterar att koncernerna skiljer sig i bredden på sina politiska kontakter. AcadeMedia byggde upp ett advisory board med politiker och opinionsbildare både till höger och vänster. Forskarna tolkar detta som att AcadeMedia därmed kunde bygga sin legitimitet bredare och mer effektivt, och att det hjälpte dem att överleva och komma tillbaka starkare efter några år med mindre elevkullar. [318]

Ja, mönstret går igen. En studentuppsats som gick igenom 56 internationella studier av värdet av politiska kontakter hittade 44 studier som visade positivt värde och 7 studier som visade negativt värde. [319]

Men utvecklingen är inte ödesbestämd. När politiska kontakter blir mindre värda, minskar faktiskt också lobbyismen. Som nyhetsmedia har visat de senare åren har amerikansk politik blivit oerhört konfliktfylld och polariserad på senare tid. Det har medfört att ledamöter i snitt sitter kortare tid nu än förut. Det innebär i sin tur att före detta ledamöter inte har lika goda kontaktnät som tidigare, för de som lämnat känner allt färre av de som sitter i kongressen. En amerikansk statsvetare har upptäckt att detta har lett till att påtryckargrupper börjat anställa färre före detta politiker. [320]

Låt oss inte för den skull börja jobba för att svensk politik ska bli lika polariserad och hätsk som i USA – det finns ju andra lösningar.

Kanske den enklaste av dem alla är att se till att det inte finns något att lobba för. Att den som vill jobba med svensk skola helt enkelt söker jobb i skolan istället för att starta ett skolbolag.

LÄS HELA BOKEN

Vill du köpa De gränslösa? Swisha 150 kr till nr 123 063 57 14 med din adress som meddelande.

Fotnoter finns här