Det kommer nya statliga utredningar hela tiden. Innevarande mandatperiod har inte utgjort något undantag. Några av utredningarna fokuserar på små detaljer i den politiska styrningen medan andra har fått ett mer omfattande uppdrag. Många utredningar föreslår relativt små förändringar medan ett fåtal skickar signaler till politiker att det behövs en helt ny riktning. Det här är den första delen av tre i tankesmedjan Balans sammanfattning av ”Produktivitetskommissionen – Fler möjligheter till ökat välstånd”.
Låter det som en tråkig bloggserie? Tvärtom. Den här utredningen innehåller sprängstoff!
Utredningen har letts av bland annat nationalekonomen Hans Lindblad, som jobbat som chef för Riksgäldskontoret och som statssekreterare med ansvar för budgetfrågor hos Anders Borg. Lindblad fick 2023 i uppdrag av nuvarande regering att analysera vilka faktorer som påverkar produktivitetstillväxten och lämna förslag för att höja den i näringslivet och öka produktiviteten i den offentliga sektorn. Clas Olsson – generaldirektör på Ekonomistyrningsverket – tog för något år sedan över huvudansvaret för utredningen, som nu kommit med sin slutrapport. Den går att ladda ner via den här länken.
Eftersom Balans fokuserar på välfärdens styrning riktar vi vår uppmärksamhet mot de tre kapitel i utredningen som ligger närmast vård, skola och omsorg. Det här inledande inlägget handlar om kapitlet ”Kriminalitet och tillit”, nästa om ”Konkurrens inom välfärden” och det avslutande om ”Hälso- och sjukvård”.
Alla tre inlägg kommer att följa samma upplägg:
– först en kort sammanfattning av problembilden
– sedan en längre beskrivning av utredningens bild av nuläget
– efter det en redogörelse för utredningens förslag på förändring av styrningen
– avslutningsvis våra reflektioner och slutsatser
Utredningens kapitel 11: Kriminalitet och tillit
Olsson visar hur välfärdskriminalitet blivit ett växande systemhot. Företag används som brottsverktyg för att tillskansa sig offentliga medel, ofta genom bedrägeri, falska fakturor eller påhittade behandlingar. Det leder till patientfarlig verksamhet, snedvrider konkurrensen och slår ut seriösa företagare. I vissa fall finns kopplingar till organiserad brottslighet. Konsekvensen blir minskad effektivitet och försämrad kvalitet i välfärdstjänsterna.
Det är dock ingen lätt sak att åtgärda de här problemen. Mer kontroll och administration blir ofta svaret från politiker men Olsson ser stora risker med sådana lösningar. Istället öppnar utredningen för att hela idén om till exempel konkurrensutsättning via LOV behöver ges upp.
Utredningens bild av nuläget
Välfärdskriminaliteten påverkar produktiviteten på flera sätt. Brott som bedrägerier och falska fakturor ökar kostnader och skapar osunda konkurrensvillkor. Kriminell närvaro gör att seriösa företag har svårt att konkurrera och att innovation bromsas. När skattemedel hamnar hos oseriösa aktörer undergrävs förtroendet för offentliga institutioner – en tillgång som länge varit en svensk styrka.
Bidragsbrott och välfärdsbrott är den näst största delen av den kriminella ekonomin. Regeringen uppskattade 2021 att felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen uppgick till 15–20 miljarder kronor, men den siffran inkluderade inte kommunernas bistånd eller systematisk välfärdsbrottslighet utförd av företag. Det faktiska beloppet kan alltså vara betydligt större.
Välfärdsbrottsligheten finns i samtliga kommuner och regioner och drabbar verksamheter inom samtliga välfärdsområden. Bolag används som brottsverktyg på konkurrensutsatta välfärdsmarknader, där kriminella döljer sig i mängden utförare. Exemplet Södertälje – där ett hemtjänstföretag grundat av en tidigare politiker systematiskt lurat till sig enorma belopp – visar hur snabbt kostnader kan explodera när oseriösa aktörer tar sig in. Kommunens kostnader för hemtjänst steg med 60 miljoner när LOV infördes.
Lagen om valfrihetssystem (LOV) och andra marknadsreformer har ökat riskerna. Fri etableringsrätt gör att antalet utförare växer, och tusentals avtal ska följas upp i enskilda kommuner och regioner. Resurserna för uppföljning är ofta otillräckliga, och reglerna för att utesluta aktörer är både snäva och lätta att kringgå genom nya bolag eller bulvaner.
När det gäller ekonomiska konsekvenser av valfrihetsreformerna poängterar utredningen att:
Fri etableringsrätt urholkar kostnadskontrollen
LOV innebär att kommuner och regioner inte kan begränsa antalet utförare. Det leder till tusentals avtal, ökade administrativa kostnader och svårigheter att styra resurser effektivt. Företagens frihet blir därmed en ofrihet för det offentliga att hushålla med skattemedel. Det bedöms inte vara möjligt att kontrollera bort oseriösa aktörer från välfärden, inom ramen för befintliga system.
Rättslig tröghet och processkostnader
När kommuner försöker säga upp avtal eller utesluta aktörer möts de ofta av långa och dyra rättsprocesser. Även när fel upptäcks är det svårt att agera. Detta förstärker systemets sårbarhet.
Kontrollkostnader drabbar kärnverksamheten
För att hålla oseriösa aktörer borta krävs omfattande kontroller, men detta tar resurser från vård, skola och omsorg. Konkurrens mellan ett stort antal aktörer skapar en växande administration som riskerar att tränga undan själva kärnan i välfärden.
Systemrisk snarare än enskilda fall
Utredningen betonar att välfärdskriminaliteten inte är en fråga om enskilda rötägg utan en strukturell risk. Marknadsmodellen i sig skapar utrymme för brott, vilket gör att problemen inte kan kontrolleras bort med mer tillsyn.
Utredningens förslag på förändring av styrningen
Kommissionen konstaterar att det är praktiskt omöjligt att kontrollera bort de kriminella och oseriösa aktörerna inom ramen för dagens system. Kommuner och regioner har inte kapacitet att hantera det enorma antalet avtal, och fler kontrollkrav skulle bara öka den administrativa bördan. Strategin kan därför inte vara mer administration – systemet i sig måste förändras.
Antalet utförare och avtal måste minska kraftigt. Kvarvarande leverantörer ska ges incitament att bygga långsiktighet och förtroende. Valfriheten ska villkoras med hårdare grindar: privata utförare ska fortlöpande visa sin lämplighet, annars kunna uteslutas och få avtal avslutade.
De viktigaste förslagen är:
- Lagen om valfrihetssystem (LOV) bör revideras för att kunna stänga ute oseriösa aktörer, bl.a. genom att pröva att ta bort kravet på löpande anslutning. Om tillräckligt skydd inte kan uppnås genom revidering kan LOV behöva upphävas.
- Tillståndsplikt och vandelsprövning: Fler verksamheter, bl.a. primärvården, ska omfattas. Kraven för tillstånd skärps och tillstånd ska lättare kunna återkallas. Förvärv av verksamheter med medföljande tillstånd ska begränsas.
- Uppgiftslämnandeskyldighet och insyn: Privata vårdgivare ska lämna nödvändig information och offentlighetsprincipen ska som regel gälla all offentligt finansierad välfärd.
- Utförarregister och informationsdelning: Ett nationellt register införs, där brister och oegentligheter dokumenteras. Kommuner, regioner och myndigheter ska kunna dela information mer effektivt.
- Lättare att utesluta och säga upp avtal: Kraven sänks för uteslutning och kommuner får enklare häva avtal vid oseriöst agerande.
- Skärpt kontrollansvar: Kommuner och regioner får större ansvar att följa upp privata utförare och rätt att ta ut kontrollavgifter från företagen.
Utredningen drar den samlade slutsatsen att välfärdsbrottsligheten är en systemrisk som inte kan hanteras inom ramen för dagens valfrihetsmodell. Fri etableringsrätt, många utförare och begränsade kontrollmöjligheter har skapat grogrund för kriminalitet. Modellen för konkurrensutsättning måste därför omformas: från ett system där privata utförare har rätt att etablera sig till ett system där bara seriösa aktörer med bevisad lämplighet kan delta.
Men utredningen varnar samtidigt för att det kanske inte går att skapa en sådan modell och att i så fall antalet utförare kraftigt måste begränsas – till exempel återtagen drift inom vissa verksamheter, om begränsningarna inte är tillräckliga.
Våra egna reflektioner och slutsatser
I vårt arbete med att beskriva välfärdens styrning argumenterar vi ofta för att valfrihetsreformerna och konkurrensutsättningen av vård, skola och omsorg lett till ökad arbetsbelastning för välfärdens medarbetare. Balans granskar inte kriminaliteten i välfärden men vi kan konstatera att Produktivitetskommissionens kapitel om välfärdskriminalitet landar i liknande slutsatser som oss vad gäller konkurrensutsättningens effekter: resurser som borde ha använts i verksamheten försvinner, administrationen växer och de vinstdrivande aktörerna har metoder för att skumma grädden av de olika välfärdsmarknaderna.
Välfärdsföretagen och vissa politiker till höger insinuerar ofta att alla kritiker av konkurrensutsättning av välfärden tar sin utgångspunkt i en generell aversion mot marknader, motstånd mot idén om att medborgarna ska få välja och oförmåga att förstå offentlig verksamhets ineffektivitet. När vi studerar listan över medverkande i Produktivitetskommissionens utredning är det dock svårt att se några som helst indikationer på att kommissionens slutbetänkande färgats av vänsterideologi.
Valfrihet är ett värde att ta hänsyn till i den politiska styrningen av välfärden. Balans tycker inte att det är principiellt fel med valfrihet. Men politikens strävan efter ständigt ökad valfrihet har alltför ofta skett på bekostnad av andra värden i samhället. Produktivitetskommissionen betonar några av dem i sitt slutbetänkande: säkerhet, tillit och en effektiv användning av samhällets begränsade resurser.
Just nu pågår ett uppvaknande hos partier som länge prioriterat värdet av valfrihet, framför ovan nämnda värden. Bra! Men det är inte detsamma som att vi vill ta bort valfriheten. Det finns inte stöd i väljarkåren för vinster i välfärden, men det finns inte heller stöd för att sluta med valfrihet. Det gäller att hitta ett läge där alla resurser används till vård, skola och omsorg, där det finns möjlighet för individen att påverka verksamheten och att göra val – men där negativa effekter som ökad segregation eller missbruk av skattemedel är så små som möjligt.
Aktiebolag har som huvudsyfte att öka lönsamheten och generera avkastning till aktieägarna, det står i aktiebolagslagen. Vi ser stora problem med att aktiebolag eller stora välfärdskoncerner tillåtas verka inom välfärden.
Välfärdslobbyisterbnas makt måste brytas
Väljarna vill inte ha vinster i välfärden men politiker har hittills struntat i väljarnas åsikt. Forskare som undersökt skillnaden mellan väljarnas åsikt i frågan och den förda politiken menar att den vinstdrivna välfärden är resultatet av ett ”framgångsrikt arbete av lobbyister”.
Följande citat från Produktivitetskommissionen visar att de tycks dela den bilden: Det finns risk för inflytande från särintressen. Det kan yttra sig i att lobbyister, intressegrupper och dominerande företag får stort inflytande på politiken.
Ännu tydligare formulerades kritiken i det första delbetänkandet (som ska ses som en del av kommissionens helhetsbetänkande): lobbyister, intressegrupper, organisationer och befintliga dominerande företag kan ha en oproportionerligt stor inverkan på politiska beslut, och därmed söker främja sina egna intressen framför det som är optimalt för samhället och ekonomin i stort.
Produktivitetskommissionen hann knappt lämna ifrån sig utredningen innan Dagens Industri publicerade en debattartikel från Almega, de vinstdrivande välfärdsföretagens främsta företrädare i debatten. Almega skriver: Många av kommissionens slutsatser är bra men i vissa frågor hamnar man rejält snett. Det är en dikeskörning att ifrågasätta lagen om valfrihet samt påstå att svensk arbetsmarknad ”fungerar relativt bra” när vi har bland Europas högsta arbetslöshet.
Det system som skapar möjligheten att göra vinst på skattepengar måste försvaras. Produktivitetskommissionens slutsatser måste skjutas i sank.
Vi kan förutsätta att välfärdsföretagen nu intensifierar sina kontakter med politiker.
Förhoppningsvis kan de politiska partierna finna kraft i bland annat Produktivitetskommissionens slutrapport för att kapa de starka band som skapats mellan kapitalstarka välfärdsbolag och folkvalda politiker.
Vi ses snart igen. Nästa del i bloggserien om Produktivitetskommissionen kommer att handla om deras generella slutsatser om dagens välfärdsmarknader.