Regeringen ska ha beröm för att man nu lägger fram lagstiftning som reglerar lärares undervisningstid. Det är ett viktigt och välkommet första steg bort från den mål- och resultatstyrning och avreglering som tog fart under 1990-talet, där läraryrket lämnades i händerna på fritidspolitiker och företagsledare – med budgetlogik och “effektivisering” som främsta ledstjärnor.
Samtidigt ser vi i Tankesmedjan Balans tydliga luckor som behöver täppas till om reformen ska få avsedd effekt. Vi vet att både Sveriges Kommuner och Regioner och de vinstdrivande skolkoncernerna i grunden är skeptiska till reglering som binder huvudmännen och minskar deras handlingsutrymme. Därför kan vi inte bygga ett nytt system som i praktiken förutsätter att alla aktörer självmant väljer lärarnas och elevernas bästa framför ekonomiska incitament. Ska reformen bli mer än en markering krävs tätare och mer robusta regler – annars riskerar den att urholkas i genomförandet.
Vi ser fyra huvudsakliga risker:
– Huvudmännen kan komma att omdefiniera vad undervisning är för att komma undan/försvåra regleringen.
– Rektorer kommer pressas att lägga sig i den övre delen av det tillåtna undervisningstidsintervallet.
– Det stora antalet huvudman och skolor gör att ett för löst hållet regelverk blir svårt och dyrt att kontrollera.
– Reformen är underfinansierad.
Vad är ”undervisning”?
Det finns en risk att regeringens modell för reglering av undervisningstid kan kringgås i praktiken – inte genom öppet fusk, utan genom hur skolor organiserar och beskriver arbetet. Aktörer som Kunskapsskolan bygger till exempel mycket på handledningspass/workshops, basgruppstid och gemensamt producerade lektionsupplägg. Om sådana pass kan rubriceras som “studietid”, “coachning” eller “självständigt arbete” snarare än undervisning, kan den faktiska lärarledda tiden bli hög utan att den formellt räknas mot intervallet.
Samtidigt kan planering och materialproduktion flyttas från den enskilda läraren till central nivå – ett slags löpande bandskola – vilket gör det lättare att pressa upp antalet genomförda pass per lärare. Här blir definitionen av “undervisning” och kraven på vad som ska redovisas helt avgörande.
I den här diskussionen blir begreppet timplanefrihet viktigt. Timplanefrihet innebär att en skola inte måste följa reglerna för garanterat antal undervisningstimmar per ämne, för elever. Kunskapsskolan har redan ansökt hos Skolinspektionen om timplanefrihet för samtliga sina grundskolor. Om sådana tillstånd beviljas minskar den kontroll som i dag finns via ämnesspecifik garanterad undervisningstid vilket kan göra det enklare att bygga en skoldag med stora block av “allmän tid” utan att behöva visa minuter per ämne.
Det betyder inte att någon garanterat kan “krångla sig ur” den reglerade undervisningstiden för lärare, men det ökar spelrummet för upplägg där gränsen mellan undervisning och andra lärtillfällen blir otydlig.
Undervisningstidsintervaller
En annan risk handlar om rektorernas bedömningar av hur mycket undervisning en lärare kan ha. Det av regeringen föreslagna systemet bygger på att rektor lokalt placerar lärarna inom ett undervisningstidsintervall utifrån elevgruppers storlek, antal elever läraren möter och stödbehov. Men om kommunala rektorer oftare lägger lärare lågt i intervallet (färre undervisningstimmar), medan rektorer i fristående skolor oftare lägger dem högt (fler undervisningstimmar), uppstår ett glapp.
Om kommunens kostnader driver upp skolpengen kan fristående skolor få ersättning på kommunens nivå men klara samma elevvolym med lägre personalkostnad. Vinstmarginal uppstår då på grund av olika tolkning och organisering, inte av bättre kvalitet: något som inom företagsekonomin kallas för arbitrage.
En särskild risk är det undantag som finns i lagförslaget som innebär att undervisningstiden kan ökas “på arbetstagarens eget initiativ”. Lärare ska kunna välja att ha mer undervisning än vad intervallet tillåter om de vill. Hos vinstdrivande koncerner finns starka incitament att göra detta till norm genom kultur och informella krav: att “frivilligt” ta fler pass blir ett sätt att visa lojalitet, få bättre schema, utvecklingsmöjligheter eller lön.
Särskilt i modeller som Kunskapsskolans, där viss undervisning framställs som “lindrigare” handledning, kan trycket öka att lärare själva begär högre undervisningstid.
I ett aktiebolag ska ledningen främja bolagets intresse och, om inte bolagsordningen säger annat, drivs verksamheten normalt med vinstsyfte. Därför kan vi inte bygga regler på antagandet att rektorer i skolkoncerner rutinmässigt kommer att välja elevernas och lärarnas bästa framför koncernens ekonomiska mål. Regleringen av undervisningstid kommer ju delvis av att det inte alltid skett utan att undervisningstiden i bland annat vinstdrivande friskolor pressats upp.
Lösa tyglar är svårare att kontrollera
Det finns även en ren tillsynsrealitet att ha i åtanke. i Sverige finns cirka 4 700 skolor på grundskolenivå och cirka 1 300 på gymnasienivå – över 6 000 verksamheter att följa upp. Det kommer aldrig gå att kontrollera allt i detalj, särskilt inte sådant som sker i gråzoner (hur lektionspass rubriceras, hur “eget initiativ” uppstår, vad som faktiskt räknas som undervisning). Om det samtidigt finns en tystnadskultur – där lärare drar sig för att slå larm av rädsla för konsekvenser – blir tillsynen ännu mer beroende av papper och fina formuleringar, snarare än verklig efterlevnad.
Ett stort antal forskningsrapporter och statliga utredningar har konstaterat att valfrihet och vinstuttag leder till ökad kostnad för administration. Ju lösare regeringen håller i lagstiftningstyglarna, desto svårare och dyrare kommer statens kontroll av regleringarnas efterlevnad att bli.
Reformen är underfinansierad
Regeringen har budgeterat kostnaden för att reglera lärares undervisningstid till 2,6 miljarder kronor. Det kan låta väldigt mycket men de pengarna räcker i praktiken bara till att anställa ca 0,6 lärare på en skola av genomsnittlig storlek. Enligt beräkningar från det tidigare fackförbundet Lärarnas Riksförbund ökade lärares undervisningstid med ca 10 % mellan år 2000 och 2019. Inget tyder på att undervisningstiden inte fortsatt att öka efter det.
0,6 lärare kommer inte att räcka för att finansiera reformen vilket innebär att även rektorer på kommunala skolor kan behöva trixa med regleringarna på samma sätt som vi beskriver i de två första punkterna.
Regleringen måste genomföras, men den föreslagna lagstiftningen är inte slutmålet
Tankesmedjan Balans har kämpat för en återreglering av lärares undervisningstid sedan vi grundades 2017. Vi tycker att den lagrådsremiss som regeringen har skrivit och som senare väntas bli lagstiftning är ett stort steg i rätt riktning, men inte slutmålet. Nuvarande förslag ger för stora möjligheter för huvudmän och rektorer att krångla sig ur regleringarna och det måste mer pengar in i systemet för att det ska bli hållbart.
Däremot finner vi lobbyismen mot förslaget, från både offentliga och privata huvudmän, direkt motbjudande. Arbetsgivarna har under många år misskött sitt uppdrag att säkerställa en rimlig arbetsbelastning. Detta gäller i synnerhet kommunernas arbetsgivarorganisation Sveriges Kommuner och Regioner (Lyssna gärna på det avsnitt av vår podcast Offentliga hemligheter som handlar om detta).
Regeringens förslag är ett stort steg i rätt riktning!
/ Marcus Larsson