Statsvetaren Patrik Hall har skrivit boken Varför ökar den offentliga byråkratin i Sverige? där han undersöker varför den offentliga byråkratin i Sverige fortsätter att växa, trots att nästan alla politiska initiativ de senaste decennierna syftat till att minska den. Patrik Hall analyserar utvecklingen med utgångspunkt i välfärdens verksamheter och visar hur reformer som skulle skapa effektivitet och frihet i stället har gjort styrningen mer komplex, tidskrävande och kontrollerande.
Byråkratisering definieras som ökningen av regler, processer, uppföljningar och dokumentationskrav som inte direkt bidrar till välfärdens kärnuppdrag. Denna tillväxt har enligt Hall förändrat både organisationernas funktion och de anställdas arbetsvillkor. Inom skola, förskola, vård och omsorg används allt större del av tiden till att registrera, rapportera och bevisa kvalitet, på bekostnad av mötet med elever, barn, patienter och brukare.
Ett styrningsglapp mellan stat och verksamhet
Hall beskriver ett styrningsglapp mellan den nationella nivån, som beslutar om rättigheter, valfrihet och kvalitetsmål, och den lokala nivån – kommuner, regioner och fristående huvudmän – som ska genomföra besluten. När målen inte uppnås införs nya kontroller och uppföljningar i stället för förändrad styrning. Resultatet blir en självförstärkande byråkrati.
Fyra drivkrafter bakom byråkratiseringen
Hall identifierar fyra huvudsakliga orsaker till den växande administrationen:
- Politiska och juridiska krav. Den ökande juridifieringen av välfärden skapar fler regler att tolka och följa. Organisationer anställer jurister, HR-experter och strateger för att hantera regelverken, vilket leder till fler administrativa lager. Hall menar att marknadsstyrningen av välfärden är en viktig orsak till att byråkratin har vuxit i offentlig sektor. Han kallar detta för marknadsbyråkrati. När marknadsreformer införs – till exempel system med valfrihet där medborgare kan välja skola, vårdcentral eller äldreboende – behövs nya regler och kontrollsystem. Staten och kommunerna måste följa upp medborgarnas val, granska de privata utförarna och se till att allt går rätt till.
- Kontroll- och granskningssamhället. Resultatstyrning och tillsyn kräver att verksamheterna kan visa upp data och dokument som bevis på kvalitet. Fokus flyttas från faktisk verksamhetsutveckling till att producera underlag för granskning.
- Administrativa snöbollseffekter. Krav som kommer uppifrån förstärks längre ned i systemet. För att ”hålla ryggen fri” överimplementerar lokala chefer rutiner och kontroller, vilket leder till ännu mer dokumentation.
- Professionalisering av administrationen. Den enklare administrationen har minskat, medan en ny kategori organisationsprofessionella växt fram – controllers, kommunikatörer och strateger. Dessa flyttar fram sina positioner från stöd till styrning.
Konsekvenser för arbetsvillkor i välfärden
Den växande byråkratin påverkar yrkesprofessionernas vardag på flera sätt. Tid och energi flyttas från kärnuppgiften till rapportering och planering. Beslutsfattande flyttas uppåt i organisationen, och handlingsutrymmet minskar för dem som arbetar närmast medborgarna.
I skola och förskola innebär detta att lärare, förskollärare och rektorer möter ständigt ökande krav på systematiskt kvalitetsarbete, utvecklingsplaner, uppföljningar och rapportering. Mycket av arbetet handlar om att visa att styrdokumenten följs. Dokumentation blir ett mål i sig, snarare än ett stöd för undervisning och lärande.
Samtidigt har många stödfunktioner som tidigare låg nära verksamheten – sekreterare, assistenter, lokal administrativ personal – försvunnit. De har ersatts av centraliserade stödfunktioner som arbetar på distans från den dagliga verksamheten. Detta leder till att yrkesutövarna själva får utföra en växande mängd administrativa uppgifter.
Karriärvägarna inom välfärden förändras också. Hall visar att vägen till högre lön och inflytande ofta går genom administrativa eller strategiska roller snarare än genom fördjupning i det praktiska arbetet. Det skapar en rörelse bort från kärnverksamheten, där erfarenhet av styrning värderas högre än erfarenhet av yrket.
Möjliga vägar till förändring
Hall föreslår flera strukturella åtgärder för att bromsa utvecklingen:
- Stärk kärnverksamhetens status. Yrkesroller som lärare, vårdpersonal och socialarbetare bör ges bättre villkor och utvecklingsmöjligheter än administrativa roller.
- Ompröva ekonomistyrningen. Kärnverksamheten granskas hårt medan administrationen ofta undgår motsvarande ekonomiskt ansvar. En mer balanserad styrning krävs.
- Minska politisk detaljstyrning. Färre riktade krav och projekt skulle minska behovet av uppföljning.
- Främja professionell självstyrning. Tillit och professionell etik bör användas som styrverktyg i stället för nya kontrollsystem.
Sammanfattning
Patrik Hall beskriver byråkratiseringen som ett resultat av hur styrningen av välfärden har konstruerats, snarare än av ineffektiva organisationer eller enskilda individer. När varje problem möts med fler kontroller och nya regler växer administrationen oavsett utfall. Följden blir försämrade arbetsvillkor, minskad tillit till professionerna och ett växande avstånd mellan styrning och praktik.
– – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –
Det här blogginlägget är en del av vårt fokus på relativt korta inlägg som redogör för forskningsrapporter och utredningar eller förklarar enskilda delar av välfärdens styrning. Vi använder oss av AI som stöd för att läsa in stora textvolymer, men inläggen är alltid anpassade till Balans kontext och med det språk och centrala begrepp som vi använder för att beskriva välfärdens styrning.
Läs gärna vårt tidigare inlägg i serien:
– OECD:s rapport om behovet av ett svenskt lobbyregister
– Academedias framgång: ett resultat av politiska kontakter
– Nya forskningsresultat: Vill du tjäna mindre pengar – gå i vinstdrivande gymnasieskola!
– Totalförsvarets Forskningsinstitut: utländskt skolägande är farligt!
– Näringslivsforskare: Skolkvasi-marknaden fungerar inte!
– Försäkringskassan: jobb i välfärden är farligast för den psykiska hälsan
– Forskare: Skolkonkurrensen handlar om annat än skolors kvalitet!
– SKR: Administrationen i välfärden har växt okontrollerat!
– Ny forskningsartikel: Rektorer använder forskning för att styra och tysta lärare
– Lärarfack: Skolsegregationen allvarligare än vad statistiken visar!
Eller klicka på den här länken för att komma till samtliga inlägg.