Det här är en längre sammanfattning av regeringens proposition Tid för undervisningsuppdraget. Texten går igenom regeringens problembeskrivning, de viktigaste förslagen, skillnaderna mellan utredningen och propositionen samt de ekonomiska konsekvenserna. Avslutningsvis redovisas också våra reflektioner kring hur reformen kan komma att fungera i praktiken.
Bakgrundsbeskrivning och varför regeringen vill förändra styrningen
Regeringen utgår från att skolan och förskolan inte ger tillräckligt goda resultat och att lärare och förskollärare har fått en allt tyngre arbetsbelastning. I propositionen lyfts att för många elever inte når målen, att kunskaperna i bland annat matematik och läsförståelse har försvagats, att det fortsatt råder brist på behöriga lärare och förskollärare och att många överväger att lämna yrket på grund av arbetsmiljön.
Regeringen beskriver också hur lärare över tid har fått fler arbetsuppgifter, mer dokumentation och högre krav på tillgänglighet, samtidigt som undervisningstiden har ökat sedan den tidigare regleringen av undervisningsskyldigheten försvann.
Mot den bakgrunden vill regeringen ändra styrningen så att lärare och förskollärare får mer tid för sitt huvuduppdrag: undervisningen. Tanken är att staten ska styra tydligare i frågor som rör undervisningsuppdragets innehåll och tidsramar, men samtidigt lätta på andra regler som anses skapa onödig administration. Syftet är både att höja kvaliteten i undervisningen och att göra lärar- och förskolläraryrkena mer attraktiva.
Huvudsakliga förslag och motivering till förslagen
Propositionens huvudförslag är att det skrivs in i skollagen att lärares och förskollärares undervisningsuppdrag består av tre delar: undervisning, planering och uppföljning. Regeringen vill också få ett bemyndigande att meddela föreskrifter om hur mycket tid som ska avsättas för dessa delar. Motivet är att hela undervisningsuppdraget ska synliggöras och att lärare ska få bättre förutsättningar att planera och följa upp undervisningen, inte bara genomföra den.
För lärare i de flesta skolformer föreslås att undervisningstiden ska regleras genom intervall som anger den högsta omfattningen av undervisningstid per läsår. Propositionen föreslår följande intervall:
- 550–650 timmar för lärare i förskoleklass, årskurserna 1–6 i grundskolan, anpassade grundskolan och sameskolan samt årskurserna 1–7 i specialskolan
- 500–600 timmar för lärare i årskurserna 7–9 i grundskolan och anpassade grundskolan samt årskurserna 8–10 i specialskolan
- 450–550 timmar för lärare i gymnasieskolan och anpassade gymnasieskolan, utom för lärare som undervisar i karaktärsämnen med yrkesinriktad profil
- 450–650 timmar för lärare i gymnasieskolan och anpassade gymnasieskolan som undervisar i karaktärsämnen med yrkesinriktad profil.
Regeringen betonar att intervallen inte ska fungera som fasta normtal. Den högsta undervisningstiden uttrycks som ett intervall just för att minska risken att en alltför hög nivå blir norm, samtidigt som det ska finnas viss flexibilitet utifrån lokala förutsättningar. Vid bedömningen av var inom intervallet en lärare ska ligga ska hänsyn tas till bland annat elevgruppernas storlek, hur många elever läraren möter, hur många elever som behöver särskilt stöd och andra relevanta omständigheter, till exempel ämnets karaktär och lärarens erfarenhet.
Utöver detta föreslås en minsta tid för planering och uppföljning. För lärare i de obligatoriska skolformerna, gymnasieskolan, anpassade gymnasieskolan och komvux är grundregeln att tiden för planering och uppföljning minst ska motsvara undervisningstiden.
För lärare i fritidshem och förskollärare i förskolan föreslås i stället att minst fem timmar per vecka ska avsättas för planering och uppföljning. För dessa grupper föreslås däremot ingen reglerad undervisningstid, eftersom undervisning i fritidshem och förskola anses ha en annan innebörd.
Ekonomiska konsekvenser för huvudmännen och hur reformerna ska finansieras, enligt finansieringsprincipen
Regeringen hänvisar uttryckligen till den kommunala finansieringsprincipen. Det innebär att nya obligatoriska uppgifter för kommunerna som huvudregel ska finansieras av staten genom det generella statsbidraget. Regeringen bedömer att det framför allt är regleringen av lärares undervisningsuppdrag som är en sådan ny obligatorisk uppgift. Övriga delar av propositionen, till exempel färre utvecklingssamtal, mindre krav på information och dokumentation samt ändrade regler om kränkande behandling, bedöms inte ge upphov till ekonomisk kompensation enligt finansieringsprincipen.
När det gäller regleringen av undervisningsuppdraget konstaterar regeringen att lärare i genomsnitt kommer att behöva undervisa färre timmar än i dag. För att huvudmännen ändå ska kunna ge eleverna den undervisningstid de har rätt till kan fler lärare behöva anställas. Utredningen beräknade kostnaden till drygt 2,5 miljarder kronor per år och regeringen säger att även om vissa delar av modellen behöver justeras är den samlade kostnadsnivån rimlig. Regeringen hänvisar därför till budgetpropositionen för 2026, där kommunerna beräknas tillföras:
- nästan 1,3 miljarder kronor 2027 som halvårseffekt
- nästan 2,6 miljarder kronor årligen från 2028 för reglering av lärares undervisningstid.
Finansieringen ska ske genom det generella statsbidraget till kommunerna. Propositionen utvecklar däremot inte närmare vilka andra utgifter i statsbudgeten som ska minska eller vilka prioriteringar som ska göras för att skapa detta utrymme.
För enskilda huvudmän gör regeringen bedömningen att propositionen påverkar dem på liknande sätt som kommunala huvudmän. Regleringen av undervisningsuppdraget innebär även för dem en ambitionshöjning och ökade kostnader och regeringen framhåller att små huvudmän kan vara mer sårbara. Samtidigt ska bidragen till enskilda huvudmän bestämmas efter samma grunder som hemkommunen använder för sin egen verksamhet.
Våra reflektioner
Balans har tidigare skrivit om utredningen bakom propositionen och pekat på fem huvudsakliga risker i förslaget.
Den första gäller definitionen av undervisning och risken för att begreppet i praktiken blir för otydligt. Den andra gäller användningen av intervall för undervisningstiden och risken för att den övre delen av intervallet ändå blir norm. Det finns en uppenbar risk att vinstdrivande huvudmän försöker göra vinst genom att ge deras lärare högre undervisningstid än kommunens lärare, trots att de får betalt för att ha kommunens genomsnittliga undervisningstid. Den tredje gäller tillsynen och frågan om hur staten ska kunna upptäcka och motverka att huvudmän organiserar verksamheten på ett sätt som formellt följer reglerna men i praktiken urholkar reformen. Den fjärde gäller finansieringen och risken för att reformen blir underfinansierad. Den femte gäller risken att reglering av lärares undervisningstid sker på bekostnad av till exempel större klasser.
I propositionen finns flera skrivningar som delvis möter dessa invändningar. Regeringen försöker tydligare definiera undervisningsuppdraget genom att slå fast att det består av undervisning, planering och uppföljning. Den markerar också att ett intervall för undervisningstiden inte ska förstås som att den övre nivån blir norm, utan att omfattningen måste bedömas utifrån lokala förutsättningar som elevgruppernas storlek, antal elever, antal elever i behov av särskilt stöd och andra relevanta omständigheter.
Dessutom betonar regeringen att reformen inte får leda till att lärare visserligen undervisar något mindre, men i stället får större elevgrupper. På så sätt visar propositionen att regeringen har uppmärksammat flera av de risker som diskuterats sedan utredningen presenterades. Det står däremot inget i propositionen om att huvudmännen inte kan öka klasstorlekarna. Risken är således stor att detta kommer att ske trots att regeringen inte vill att det ska ske.
Propositionen gör regleringen av arbetsvillkoren tydligare, men den löser inte fullt ut frågan om hur undervisningsbegreppet ska tillämpas i praktiken eller hur huvudmän ska hindras från att tänja på reglerna. Den säger också relativt lite om hur tillsynen ska fungera om skolor organiserar verksamheten på ett sätt som formellt följer lagen men ändå urholkar reformens syfte.
För omfattande möjligheter till undantag från intervallerna
En mycket stort frågetecken finns kring de undantag som regeringen lyfter och som rektorer kan söka stöd i för att lägga ut mer undervisning på lärare än vad intervallerna tillåter. Dessa är:
Undervisning enskilt eller i mindre grupp
Kan vara skäl för undantag eftersom sådan undervisning ofta kräver mindre rättning, planering och uppföljning än undervisning i helklass. Regeringen nämner till exempel speciallärare eller annan undervisning med få elever.
Stödundervisning enskilt eller i mindre grupp
Regeringen skriver att detta kan vara en särskild omständighet som motiverar att man avviker något från huvudregeln för undervisningstid. Samtidigt måste lärarens totala arbetssituation vara rimlig, så stödundervisning får inte bara läggas ovanpå en redan full undervisningstid.
Andra fall där läraren uppenbart kan undervisa mer utan negativa följder
Propositionen öppnar också för undantag i andra situationer där det är tydligt att mer undervisning inte försämrar kvaliteten eller lärarens arbetssituation.
Lång erfarenhet och arbetssituation som medger fler undervisningstimmar
Detta nämns som exempel på ett sådant annat fall. Här säger regeringen uttryckligen att undantaget bara kan bli aktuellt om det sker på lärarens eget initiativ.
En risk med propositionens undantag är att de, trots formuleringar om att de bara ska användas restriktivt och när det finns starka skäl, lämnar ett ganska stort tolkningsutrymme åt huvudmän och skolledningar. Regeringen nämner visserligen några konkreta exempel på situationer där undervisningstiden kan ökas, men öppnar också för ”andra fall” där en lärare anses kunna undervisa mer utan negativa konsekvenser.
Just den öppenheten kan göra att undantagen i praktiken glider från att vara undantag till att bli ett sätt att pressa upp undervisningstiden i verksamheter där huvudmannen vill organisera arbetet billigare eller mer flexibelt. Risken är då att regleringens skyddande syfte försvagas: i stället för att säkra tid för planering, uppföljning och återhämtning kan vaga undantag användas för att normalisera högre belastning, särskilt i skolor där maktförhållandet mellan arbetsgivare och lärare redan är ojämnt.
Finansiering
Finansieringen är ett annat osäkert område. Regeringen bedömer visserligen att kostnadsnivån är rimlig och att medel ska tillföras via statsbidragen, men det återstår frågor om resurserna verkligen räcker för att ge reformen genomslag utan att andra delar av verksamheten pressas.
Här kan invändas (och vi håller med) att det faktiskt är kommunerna som ansvarar för skolans resurser, inte regeringen. Det här sätter fingret på den målkonflikt som uppstår när staten försöker att styra upp och reglera förskolan och skolan – samtidigt som kommunerna fortsätter att styra enligt principen om målstyrning.
Vår sammanfattning
Propositionen om reglering av lärares undervisningstid är förhoppningsvis bara början på en återgång till mer reglerade arbetsvillkor för lärare, inte slutet.
Den regering som tillträder efter valet i höst kommer omgående att behöva stärka lärares skydd mot huvudmännen, då nuvarande förslag ger för stora möjligheter till missbruk. Propositionen duckar även för de två svåraste frågorna att lösa: samhällets underliggande förväntan på förskolan och skolan att ständigt effektivisera sig och den otydlighet som uppstår när staten stiftar lagar men kommunerna bestämmer finansiering.
Vi återkommer med ett blogginlägg där vi ger exempel på hur undantagen i propositionen kan komma att användas för att göra generella ökningar av lärares undervisningstid. Förhoppningsvis kommer vi även hinna göra en särskild granskning av förslagen att reglera undervisningstiden för lärare i fritidshem och förskola.
– – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –
– – – – – – – – – – – – – – – – – –– – – – – – – – – – – – – – – – – –
Det här blogginlägget är en del av vårt fokus på relativt korta inlägg som redogör för forskningsrapporter och utredningar eller förklarar enskilda delar av välfärdens styrning. Vi använder oss av AI som stöd för att läsa in, tolka, när det behövs översatta och slutligen sammanfatta stora textvolymer. Naturligtvis rekommenderar vi att läsa hela originaltexten för en djupare förståelse.
– OECD:s rapport om behovet av ett svenskt lobbyregister
– Academedias framgång: ett resultat av politiska kontakter
– Nya forskningsresultat: Vill du tjäna mindre pengar – gå i vinstdrivande gymnasieskola!
– Totalförsvarets Forskningsinstitut: utländskt skolägande är farligt!
– Näringslivsforskare: Skolkvasi-marknaden fungerar inte!
– Försäkringskassan: jobb i välfärden är farligast för den psykiska hälsan
– Forskare: Skolkonkurrensen handlar om annat än skolors kvalitet!
– SKR: Administrationen i välfärden har växt okontrollerat!
– Ny forskningsartikel: Rektorer använder forskning för att styra och tysta lärare
– Lärarfack: Skolsegregationen allvarligare än vad statistiken visar!
– Fler möten, fler mallar, färre människor – ny forskning förklarar varför administrationen i välfärden ökat!
– Ny forskning om flickors sämre skolresultat: Tiktok en trolig delförklaring!
– Ny rapport om de senaste 30 årens högskolepolitik: 40 procent nedskärning per elev!
– Robert Wenglén: Professionerna ska styra välfärden – inte marknaden!
– Skolinspektionens dom om friskolereformen: brister, risker och vinstjakt
– Skolverket och Universitetskanslersämbetet: Friskoleelever sämre förberedda för högskolan!
– Arbetsmiljöverket: Grundskollärare, lärare i fritidshem och förskollärare har mest besvär pga arbetet!
– Academedia skickar 75,5 procent av vinsten till aktieägarna – utländska ägare gynnas när utdelning döljs i inlösen av aktier
– ”Multipelarbitrage” – därför köper skolbolagen varandra
– Den riggade skolmarknaden: Vinsten betydligt större än risken!
– Academedias styrelse: belöna ökad aktiekurs och tillväxt, inte kunskaper
– Skolverket: Elever från kommunala gymnasieskolor kommer snabbare in i yrkeslivet och på högskolan
– När skolans lobbyister äger opinionsmätningarna – vi förklarar fenomenet ”opinionsinstitut”
– Kommunal: Kommunerna döljer nedskärningar som ”effektiviseringar”
– Riksrevisionen: Skolpengen missgynnar kommunala skolor!
– Återupplivad forskning: Marknadsskolan förstärker skillnader i samhället!
– Skolägarnas ”investeringar”, ett luftslott!
– Kommunal: Vinstdrivande förskolekoncerner har sämre arbetsvillkor!
– Ny forskning om Försäkringskassan: försvara nedskärningar och koppla bort empati!
– Forskare: Färre STEM-studenter med fler friskolor!
– Brittisk forskning: Utbrändhet vanlig hos medarbetare inom institutionsvården
– Forskare: Gymnasiemarknaden ökar segregationen i det redan uppdelade Göteborg!
– Ny forskning: Kommunaliseringen och friskolereformen försvagade elevrörelsens nationella kraft
– Arbetsmiljöverket: Arbetsbelastningen är för hög i välfärden!
– Forskare: Valfrihetsreformerna har skapat en växande kontrollapparat
– OECD 1992: Målstyrning och konkurrensutsättning riskerar att skapa en olikvärdig skola!
-Facken i välfärden: Sänkta skatter, ökade bolagsvinster, sjuka medarbetare!
– Region Sörmland: Kry och Doktor.se uppfyller inte kraven för ersättning!
– Region Stockholm: Vårdsystemet är sårbart – brott kan döljas bakom tillit, sekretess och komplicerade regelverk
– Amerikansk forskning: Skolpeng och marknadslogik fungerar dåligt i skolan
– Brittisk forskning: Individuell lön ökar inte välfärdsmedarbetarnas totala lön – sätt för arbetsgivaren att få ut mer arbete inom samma budget!
– Ny forskning: Politiker vet för lite om arbetsbelastningen i verksamheter de styr
– Statskontoret: Den avreglerade välfärden är särskilt sårbar för korruption
– Ny välfärdsforskning: Politiker kräver ökad effektivitet – men saknar insikt om det går at leverera
– Lobbyister styr skogspolitiken
– Dubbla amerikanska studier: skolbibliotekarier förbättrar elevernas kunskaper
– Brittisk forskning: När vården marknadiseras sjunker kvaliteten
– Svensk forkning: Skolsegregation sliter på lärares hälsa
– Ny rapport: Skolan lockar färre högpresterande när arbetsvillkoren försämras
– Statlig utredning: Gör det svårare för kommunerna att finansiera välfärden
– Vänskapsrelationer över socioekonomiska gränser hänger ihop med bättre livschanser.
– Ny proposition: tydligare och tidigare stöd i skolan.
– SOM INSTITUTET: Väljarna villl varken ha mindre offentlig sektor eller välfärdsvinster
– Skolverket: Splittringen i förskolan försvårar både likvärdighet och arbetsmiljö
– Ny forsking: dyrt att organisera arbetet så att människor går sönder.
– Ny forskning: marknadisering och kundtänk har ökat mängden skadliga föräldrakontakter – arbetsmiljön och professionen tar stryk!